Τελείωσε τη νομική Σχολή του πανεπιστημίου της Αθήνας και έκανε μεταπτυχιακές σπουδές στη Γερμανία. Το 1909 εκλέχτηκε βουλευτής του κόμματος των Φιλελευθέρων. Υπήρξε ιδρυτικό μέλος του "Εκπαιδευτικού ομίλου". Το 1911 ίδρυσε την "Εταιρεία των Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών". Το 1917 προσχώρησε στο κίνημα της Θεσσαλονίκης και αντιπροσώπευσε την επαναστατική κυβέρνηση των Ιόνιων νησιών. Από το 1917 μέχρι το 1920 ήταν υπουργός Συγκοινωνιών στην κυβέρνηση Βενιζέλου και προσωρινός υπουργός Εσωτερικών (1918) και Περίθαλψης (1920).
Ίδρυσε το κόμμα της "Δημοκρατικής Ένωσης" και το 1924 έγινε πρωθυπουργός. Στην Δ΄ Εθνοσυνέλευση υποστήριξε την αγροτική μεταρρύθμιση και τη διανομή της γης των τσιφλικάδων στους ακτήμονες και μικροκαλλιεργητές. Δε δεχόταν την καθαρεύουσα ως επίσημη γλώσσα του κράτους και τάχτηκε κατά του θεσμού της βασιλείας και υπέρ των κοινωνικών και οικονομικών αλλαγών. Στις 12 Φεβρουαρίου 1922, σε συνεργασία με άλλους προοδευτικούς πολιτικούς, δημοσίευσε το "Δημοκρατικό Μανιφέστο" και για το λόγο αυτό καταδικάστηκε στις 23 Ιουνίου 1922 σε φυλάκιση τριών ετών. Το 1924 καταψηφίστηκε στην Εθνοσυνέλευση και παραιτήθηκε. Αντιτάχτηκε στη δικτατορία του Πάγκαλου (1925 - 26).
Στην οικουμενική κυβέρνηση του Ζαΐμη έγινε υπουργός Γεωργίας και μετονόμασε το κόμμα του σε "Εργατικό και Αγροτικό". Ίδρυσε την οργάνωση "Βαλκανική Ένωση", αποβλέποντας στη σύσφιξη των σχέσεων των Βαλκανικών χωρών. Το 1933 συνεργάστηκε ξανά με το Βενιζέλο και μετά την αποτυχία του κινήματος του 1935 παραπέμφτηκε σε στρατοδικείο, αλλά απαλλάχτηκε. Διώχτηκε από τη δικτατορία του Μεταξά για τη δράση του. Εξαιτίας των προοδευτικών ιδεών του για την εποχή που ζούσε, ονομάστηκε πατέρας της Δημοκρατίας.
